隨著城鎮(zhèn)化發(fā)展的進(jìn)程，牧區(qū)蘇木鎮(zhèn)所在地——作為非城鎮(zhèn)在人口居住密度、服務(wù)配套設(shè)施建設(shè)等方面逐漸具備了城鎮(zhèn)功能。在蘇木鎮(zhèn)所在地嘎查實行社區(qū)化管理，雖然受到地廣人稀、文化習(xí)俗、生產(chǎn)經(jīng)營方式等因素的制約，但從長遠(yuǎn)來看，這一模式將有益于牧區(qū)現(xiàn)代化建設(shè)、可持續(xù)發(fā)展以及和諧社會的構(gòu)建。本文以新巴爾虎右旗呼倫鎮(zhèn)所在地達(dá)石莫嘎查成立牧區(qū)社區(qū)為個案，對牧區(qū)嘎查社區(qū)化管理模式進(jìn)行探析，嘗試提出以人為核心的具有邊疆民族地區(qū)特色的社會管理新模式，助推牧區(qū)小康社會早日建成。
一、達(dá)石莫嘎查社區(qū)化管理動因
呼倫鎮(zhèn)政府所在地達(dá)石莫嘎查位于新巴爾虎右旗東北部，離滿洲里市僅有33公里，是一個以蒙古族為主體的純牧業(yè)嘎查。達(dá)石莫嘎查草場總面積74萬畝，占全鎮(zhèn)草場總面積的28.8%；人口377戶，838人，占全鎮(zhèn)總?cè)丝诘?5.5%。其中包括因上世紀(jì)九十年代草牧場“雙權(quán)一制”政策落實時限以及當(dāng)時戶籍管理的不規(guī)范、草牧場利用價值偏低、牧民思想觀念和生產(chǎn)方式不同等諸多因素產(chǎn)生的無草場牧戶106戶，占嘎查總戶數(shù)的31%、無草場人口226人，占嘎查總?cè)丝诘?7%。
近年來，國家在牧區(qū)建立了草原生態(tài)補(bǔ)償、牧民生產(chǎn)補(bǔ)貼等一系列獎補(bǔ)機(jī)制。由于獎補(bǔ)機(jī)制都與草場面積有著直接關(guān)系，導(dǎo)致原本無固定收入來源、生活水平相對較低、沒有固定管理主體的無草場牧戶與基本牧戶之間的收入差距拉大，要求重新劃分草場的呼聲越來越強(qiáng)烈，因草場引起的矛盾糾紛日益激化，成為各級黨委政府維護(hù)社會穩(wěn)定發(fā)展、創(chuàng)新社會管理的重點與難點。
二、達(dá)石莫嘎查社區(qū)化管理做法與成效
新右旗經(jīng)實地調(diào)研、充分論證，在草場使用權(quán)限長期不變的政策背景下，按照“尊重歷史、照顧現(xiàn)實”的原則，本著以人為本、服務(wù)群眾的理念，以呼倫鎮(zhèn)政府所在地達(dá)石莫嘎查為試點，成立呼倫艾里社區(qū)，探索出“黨支部+牧區(qū)社區(qū)+產(chǎn)業(yè)項目園區(qū)+種養(yǎng)戶”的管理服務(wù)模式，引領(lǐng)無草場牧民逐步走向了管理有主體、致富有門道的軌跡。
（一）創(chuàng)建牧區(qū)社區(qū)，拓展服務(wù)載體。
合理劃定服務(wù)區(qū)域。達(dá)石莫嘎查的流動人口、個體工商戶和無草場戶較多，傳統(tǒng)牧業(yè)嘎查的管理模式已無法適應(yīng)日益變化的現(xiàn)實環(huán)境。經(jīng)上級有關(guān)部門批準(zhǔn)，2012年8月，在達(dá)石莫嘎查建立呼倫艾里牧區(qū)社區(qū)，并通過“兩推一選”的方式，選舉產(chǎn)生社區(qū)黨支部和社區(qū)居民委員會，對所在地非嘎查基本牧戶的無草場牧民，實行了社區(qū)化管理與服務(wù)。入冊登記的社員都是1995年7月1日以后落戶達(dá)石莫嘎查，但沒有草場且嘎查不接收的人員，現(xiàn)有社區(qū)居民52戶、121人。
注重帶頭人隊伍建設(shè)。鼓勵嘎查致富帶頭人、復(fù)原軍人、高校返鄉(xiāng)畢業(yè)生等優(yōu)秀人才到社區(qū)工作，一名回鄉(xiāng)發(fā)展的年輕大學(xué)生被選舉為黨支部書記，曾經(jīng)的帶頭上訪戶被推選為副主任，從待業(yè)青年變成支部帶頭人、從上訪戶變成帶領(lǐng)致富的社區(qū)干部，身份的轉(zhuǎn)變，促成了理念的轉(zhuǎn)變，從而也帶動了職能的轉(zhuǎn)變。社區(qū)“兩委”班子從規(guī)范對居民的管理服務(wù)著手，強(qiáng)化基層組織的服務(wù)功能，帶領(lǐng)無草場戶創(chuàng)業(yè)增收，無草場的嘎查牧民變成自主創(chuàng)業(yè)的社區(qū)居民，使他們感受到前所未有的歸屬感，實現(xiàn)了“服務(wù)有主體、權(quán)益有保障”。
提升各項功能和保障。以社區(qū)為載體，統(tǒng)籌推進(jìn)轄區(qū)內(nèi)的基層黨建、民主管理、計劃生育、社區(qū)治安綜合治理、精神文明建設(shè)、村容村貌改造等各項工作，實現(xiàn)居民自我教育、自我管理、自我服務(wù)。本著便于參與、功能實用的原則，為社區(qū)建設(shè)了功能齊全的420平米辦公活動場所。為社區(qū)工作者兌現(xiàn)由基礎(chǔ)報酬、崗位報酬、年限報酬、津貼等四部分構(gòu)成的城鎮(zhèn)社區(qū)工作人員報酬，月平均報酬達(dá)到2088元,并予以繳納相關(guān)社會保險，確保了社區(qū)工作者隊伍的穩(wěn)定。新建牧民文化體育廣場和“一站式”服務(wù)大廳，結(jié)合各節(jié)點組織開展豐富多彩的文體活動，為社區(qū)居民和嘎查牧民提供各類幫代辦服務(wù)，使社區(qū)成為居民學(xué)習(xí)培訓(xùn)的陣地、民主議事和反映訴求的平臺、創(chuàng)業(yè)就業(yè)的橋梁、文體娛樂活動的休閑中心。
（二）興建產(chǎn)業(yè)園區(qū)，搭建創(chuàng)收平臺。
加大產(chǎn)業(yè)項目支持。通過國家財政“一事一議”獎補(bǔ)資金扶持，建立占地300畝的呼倫艾里生態(tài)產(chǎn)業(yè)園區(qū)暨黨員創(chuàng)業(yè)示范基地，使居民“發(fā)展有產(chǎn)業(yè)、生活有保障”。園區(qū)一期工程總投資達(dá)750萬元，分為無公害蔬菜種植、生態(tài)養(yǎng)豬、種養(yǎng)產(chǎn)品加工、特色果林基地、民俗特色餐飲服務(wù)中心等五大功能區(qū)，成為一座集種植、養(yǎng)殖、加工、觀光休閑為一體的綜合性產(chǎn)業(yè)園區(qū)。目前，已建成溫室大棚8座、蔬菜大棚16座，種豬舍1座、育肥舍2座、大田100畝和可容納10戶牧民的肉羊養(yǎng)殖小區(qū)1處。
把握需求提供服務(wù)。園區(qū)運作中，社區(qū)黨支部統(tǒng)籌規(guī)劃社區(qū)各類資源，引進(jìn)技術(shù)和人才，注冊成立了呼倫艾里巴爾虎羊繁育專業(yè)合作社和碧原草產(chǎn)業(yè)專業(yè)合作社兩個合作社，鼓勵牧民轉(zhuǎn)產(chǎn)就業(yè)，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)向組織化、集約化、規(guī)范化發(fā)展。邀請本社區(qū)外出務(wù)工人員返鄉(xiāng)入駐園區(qū)創(chuàng)收，開展務(wù)實管用的技術(shù)培訓(xùn)，使居民用最短的時間掌握最實用的種植技術(shù)。2013年，在蔬菜基地、生態(tài)養(yǎng)豬、巴爾虎羊養(yǎng)殖小區(qū)中，共有24戶64人實現(xiàn)了轉(zhuǎn)產(chǎn)創(chuàng)收。同時，依托駐地企業(yè)中國黃金集團(tuán)內(nèi)蒙古礦業(yè)有限公司規(guī)模大、人員多等特點，與公司簽訂農(nóng)畜產(chǎn)品供銷協(xié)議，實現(xiàn)了居民利益、企業(yè)利益的雙贏。
三、達(dá)石莫嘎查社區(qū)化管理中的現(xiàn)實問題
不同于城市社區(qū)，牧區(qū)社區(qū)由于受到地廣人稀、傳統(tǒng)文化習(xí)俗、生產(chǎn)經(jīng)營方式等因素制約，在嘎查社區(qū)化管理中主要存在社區(qū)管理機(jī)制不完善、經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后、基礎(chǔ)設(shè)施不健全等方面的問題。這也是當(dāng)前和今后一個時期急需解決的現(xiàn)實。
（一）管理機(jī)制尚未成熟。達(dá)石莫嘎查社區(qū)化管理以來，雖然配齊配強(qiáng)了社區(qū)“兩委”班子成員，但在牧區(qū)社區(qū)治理機(jī)制上還沒能走出一條完全適合自己的發(fā)展道路。達(dá)石莫嘎查無草場牧戶共有106戶，自愿入社的牧民卻只有52戶，占49%。這充分表明牧民對社區(qū)這一共同體的認(rèn)識還不足，參與社區(qū)建設(shè)的主動性、積極性還不高。同時，由于基層管理者對牧區(qū)社區(qū)建設(shè)的經(jīng)驗不足，對建設(shè)過程中出現(xiàn)的新問題沒有規(guī)范的、系統(tǒng)的、科學(xué)的管理機(jī)制和處理辦法，導(dǎo)致基層組織公信力、凝聚力弱化。
（二）基礎(chǔ)設(shè)施不完善。由于達(dá)石莫嘎查是呼倫鎮(zhèn)政府所在地，因此主干道的硬化、綠化，牧民危房舊房改造等早已完成。與此配套的基礎(chǔ)公共服務(wù)設(shè)施，如公共體育健身設(shè)施、文化體育廣場、垃圾處理中心、公共廁所等也在日益完善，但從覆蓋面上看，這還遠(yuǎn)不能滿足社區(qū)牧民群眾文化娛樂和生產(chǎn)生活的需求。
（三）經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱。達(dá)石莫嘎查入社牧民大多是無草場牧民，收入來源較單一且不穩(wěn)定。他們依靠租賃草場養(yǎng)殖牛羊或外出務(wù)工賺取微薄的收入來養(yǎng)家糊口?？筐B(yǎng)牛羊為生的牧民也只是以出售牛羊來增加收入，其他副產(chǎn)品產(chǎn)值較低或沒有。呼倫艾里社區(qū)雖然在各級黨委政府的支持下，建立了生態(tài)產(chǎn)業(yè)園區(qū)和2個畜牧業(yè)專業(yè)合作社，但由于沒有規(guī)?；?、產(chǎn)業(yè)化、集約化的產(chǎn)業(yè)帶動，集體經(jīng)濟(jì)收入較少，帶動其他社會事業(yè)發(fā)展的能力受到了一定的限制。
四、所在地嘎查社區(qū)化管理的對策與建議
我旗作為自治區(qū)19個邊境旗（市）和33個牧業(yè)旗之一，具有“重要的安全穩(wěn)定屏障和生態(tài)保護(hù)屏障”的戰(zhàn)略地位。據(jù)調(diào)查，在我旗7個蘇木鎮(zhèn)所在地普遍存在不同數(shù)量、生活水平較低的無草場牧民。問題是時代的聲音，也是改革的方向。如何準(zhǔn)確把握這一特殊群體利益訴求，妥當(dāng)解決這一歷史遺留問題，是當(dāng)前做好群眾工作，踐行好群眾路線的重要檢驗標(biāo)準(zhǔn)。
（一）形成科學(xué)的管理模式，促進(jìn)發(fā)展。只有基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)方式、工作方式、活動方式更加符合服務(wù)群眾的需求才能進(jìn)一步密切黨群干群關(guān)系，筑牢黨的執(zhí)政基礎(chǔ)。經(jīng)過近一年的實踐，在呼倫鎮(zhèn)達(dá)石莫嘎查我旗探索出了“黨支部+牧區(qū)社區(qū)+產(chǎn)業(yè)項目園區(qū)+種養(yǎng)戶”的管理服務(wù)新模式。實踐證明,這條以黨支部為核心，社區(qū)服務(wù)管理為紐帶，產(chǎn)業(yè)項目園區(qū)為依托，種養(yǎng)戶為基礎(chǔ)的思路和做法可有效提升基層黨組織的“四服務(wù)”能力。一方面通過在產(chǎn)業(yè)園區(qū)培育創(chuàng)業(yè)致富“示范群體”為手段，強(qiáng)化無草場牧民對社區(qū)的認(rèn)同感，讓持觀望態(tài)度的無草場牧戶主動參與到社區(qū)的建設(shè)，實現(xiàn)脫貧致富。另一方面以強(qiáng)化社區(qū)“兩委”班子建設(shè)為抓手，以服務(wù)為導(dǎo)向，為無草場牧民提供“適時適當(dāng)”的服務(wù)，為牧民參與社區(qū)管理監(jiān)督，提升主人翁意識搭建平臺，促進(jìn)社區(qū)服務(wù)管理機(jī)制的健全。
（二）完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提升功能。完善的基礎(chǔ)設(shè)施是社區(qū)化管理的必要條件。日益完善的基礎(chǔ)設(shè)施才會吸引更多的無草場牧戶到社區(qū)生產(chǎn)生活。針對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不完備的情況，各級黨委政府需要統(tǒng)籌規(guī)劃，拓寬融資渠道，建立多元化資金投入機(jī)制，加強(qiáng)街道、水電網(wǎng)絡(luò)、公共設(shè)施等方面的建設(shè)。通過這些民生工程的實施，打造現(xiàn)代化社區(qū)環(huán)境，方便牧民群眾的日常生活，豐富牧民群眾的業(yè)余文化生活，實現(xiàn)公共服務(wù)在牧區(qū)的全覆蓋，提升牧民群眾幸福指數(shù)，為構(gòu)建和諧社會與服務(wù)型黨組織打基礎(chǔ)。
（三）強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)項目的拉動，增加效益。相比于傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)資源依賴性強(qiáng)，產(chǎn)品附加值低，生態(tài)壓力大等特點，產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)則因其占用草場面積小，產(chǎn)業(yè)項目多，資源整合利用效率高、人力成本低等因素有極大的比較優(yōu)勢，對于改變畜牧業(yè)獨樹支撐的局面，保護(hù)生態(tài)具有十分重要的意義。因此，要因地制宜的鼓勵相關(guān)項目資源向園區(qū)傾斜，以市場為導(dǎo)向，科學(xué)整合，開發(fā)經(jīng)營特色產(chǎn)業(yè)，合理擴(kuò)大規(guī)模，形成可覆蓋全社區(qū)的優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)。以培訓(xùn)指導(dǎo)為重點，提升產(chǎn)業(yè)園區(qū)服務(wù)管理水平，促進(jìn)無草場牧民轉(zhuǎn)產(chǎn)創(chuàng)收，推進(jìn)畜牧業(yè)轉(zhuǎn)型升級。著力將“輸血”式幫扶變?yōu)椤霸煅笔綆头?，有效提高社區(qū)自我發(fā)展的能力。
