所謂“1+1+X”，第一個(gè)“1”，即黨組織的領(lǐng)導(dǎo)；第二個(gè)“1”，即村民自治章程，是村民自治的基礎(chǔ)性、指導(dǎo)性文件；“X”，即若干實(shí)施細(xì)則，是村民會(huì)議或村民代表會(huì)議就群眾關(guān)心的事務(wù)如何處置所制定的辦事規(guī)則。近年來(lái)，浦東新區(qū)合慶鎮(zhèn)黨委以“有法依法、有規(guī)依規(guī)、無(wú)法無(wú)規(guī)、村民自治”為基本理念，以尊重和實(shí)現(xiàn)村民在村級(jí)事務(wù)管理中的主體地位為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，積極探索“1+1+X”工作法，發(fā)動(dòng)村民人人參與《村民自治章程及實(shí)施細(xì)則》的制定與執(zhí)行，在規(guī)范村務(wù)管理、維護(hù)群眾權(quán)益、密切黨群干群關(guān)系等方面取得了顯著成效，吸引了《人民日?qǐng)?bào)》、《文匯報(bào)》等多家媒體的跟蹤報(bào)道，產(chǎn)生了良好的社會(huì)影響和輿論反響。
一、背景與緣起
合慶鎮(zhèn)位于浦東新區(qū)東北部，區(qū)域面積41.97平方公里，總?cè)丝?36484人，常住人口56513人，來(lái)滬人員79871人，下轄29個(gè)行政村、6個(gè)居民區(qū)。屬于典型的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，一方面地處改革開(kāi)放最前沿的浦東，另一方面經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展還比較薄弱；一方面享受著開(kāi)發(fā)開(kāi)放帶來(lái)的發(fā)展成果，另一方面承受著土地等資源日益緊缺，且由于來(lái)滬人員大量涌入帶來(lái)的環(huán)境臟亂差等后果；一方面擁有著臨海臨江臨機(jī)場(chǎng)的優(yōu)越地理位置，另一方卻不得不面對(duì)規(guī)劃受控、耕地面積大、農(nóng)村人口多的社會(huì)現(xiàn)狀。
2007年以來(lái)，鎮(zhèn)黨委堅(jiān)持每年深入全鎮(zhèn)各村（居）、企業(yè)進(jìn)行調(diào)研，梳理歸納出群眾最關(guān)心的10個(gè)問(wèn)題（①就業(yè)問(wèn)題；②住房問(wèn)題；③醫(yī)療問(wèn)題；④合作醫(yī)療報(bào)銷額度問(wèn)題；⑤教育質(zhì)量問(wèn)題；⑥養(yǎng)老金提高問(wèn)題；⑦公共衛(wèi)生問(wèn)題；⑧文化設(shè)施建設(shè)問(wèn)題；⑨環(huán)境保護(hù)問(wèn)題；⑩工資及收入水平問(wèn)題），最擔(dān)憂的10個(gè)問(wèn)題（①社會(huì)治安問(wèn)題；②集體資產(chǎn)監(jiān)管問(wèn)題；③動(dòng)拆遷政策前后不一致問(wèn)題；④環(huán)境污染得不到有效控制問(wèn)題；⑤征而未遷、遷而未征問(wèn)題；⑥外來(lái)人口管理問(wèn)題；⑦農(nóng)民建房問(wèn)題；⑧糧差補(bǔ)貼較低問(wèn)題；⑨食品安全問(wèn)題；⑩物價(jià)上漲問(wèn)題），最不滿意的10個(gè)問(wèn)題（①個(gè)別干部行為不檢點(diǎn)；②怕干部處事不公平；③反映問(wèn)題得不到及時(shí)解決；④侵犯老百姓利益，維權(quán)不力；⑤民主作風(fēng)不夠，有些事情暗箱操作；⑥違法用地、違章建筑處理不力或處理欠公平公正；⑦對(duì)群眾的承諾失信于民；⑧物業(yè)管理不到位；⑨原則與規(guī)則的隨意性；⑩外來(lái)人口增多影響居民的生活質(zhì)量問(wèn)題）。在“三最”問(wèn)題的背后，也一定程度上體現(xiàn)了社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期社情、民情悄然發(fā)生了新變化，對(duì)傳統(tǒng)的基層工作形成了新挑戰(zhàn)，主要是三個(gè)方面：
一是群眾不滿意，要求“平等”。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的日益發(fā)展，群眾民主意識(shí)、法制觀念不斷增強(qiáng)，原來(lái)那種行政的、簡(jiǎn)單的、粗放的“命令式”管理方式不能適應(yīng)現(xiàn)實(shí)需求。
二是群眾不信服，要求“依據(jù)”。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的不斷壯大，涉及村民切身利益的公共支出和基層社會(huì)管理的事項(xiàng)越來(lái)越多，但在具體操作上，一些村規(guī)民約比較宏觀，做起來(lái)無(wú)從著手，往往憑村干部個(gè)人感覺(jué)或經(jīng)驗(yàn)來(lái)決策決定，只能是“毛估估”、“拍腦袋”。
三是群眾不買帳，要求“參與”。群眾參與村務(wù)管理的愿望越來(lái)越迫切，對(duì)享有知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)的呼聲也越來(lái)越高，但實(shí)際上村務(wù)管理主要集中于村干部，“村民自治”一定程度上變味成“村官管治”。
經(jīng)濟(jì)社會(huì)深化轉(zhuǎn)型，群眾的思維方式、生活方式和個(gè)體訴求發(fā)生著深刻變化：以前重物質(zhì)，現(xiàn)在要權(quán)利；以前求溫飽，現(xiàn)在盼環(huán)保；以前怕麻煩，現(xiàn)在想?yún)⑴c；以前保自身，現(xiàn)在求公平。新情況新問(wèn)題新挑戰(zhàn)的客觀“倒逼”，加上合慶鎮(zhèn)黨委主動(dòng)變革的強(qiáng)烈主觀愿望，2010年6月，鎮(zhèn)黨委組織成立鎮(zhèn)級(jí)“1+1+X”村民自治工作指導(dǎo)小組，主要負(fù)責(zé)指導(dǎo)、規(guī)范、組織和協(xié)調(diào)村民自治的試點(diǎn)工作，明確村民自治主體必須是村民，村民自治的內(nèi)容必須有效，村民自治的程序必須合法、合規(guī)、合理、合乎鄉(xiāng)情。按照先行試點(diǎn)、面上推開(kāi)、深化完善的整體工作安排，2011年1月，在8個(gè)村前期試點(diǎn)實(shí)踐探索的基礎(chǔ)上，全鎮(zhèn)各村正式推行“1+1+X”工作法，通過(guò)優(yōu)化村民自治機(jī)制，保障和強(qiáng)化群眾主體地位，密切和融洽黨群干群關(guān)系。
二、主要做法
著眼于創(chuàng)新社會(huì)治理方式、優(yōu)化社會(huì)治理機(jī)制，不斷推動(dòng)社會(huì)管理向社會(huì)治理轉(zhuǎn)變，合慶鎮(zhèn)“1+1+X”工作法把黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)與社會(huì)自我調(diào)節(jié)、村居民自治良性互動(dòng)有機(jī)結(jié)合起來(lái)，把依法管理與民主管理有機(jī)結(jié)合起來(lái)，有效打開(kāi)了基層社會(huì)治理的新局面。
（一）著眼群眾信服認(rèn)可、便于操作落實(shí)，制定形成村民自治“草根憲法”
合慶鎮(zhèn)的29個(gè)村中，現(xiàn)在村村有一本被村民稱為“草根憲法”的《村民自治章程及實(shí)施細(xì)則》，它統(tǒng)一明確議事和組織規(guī)則，并明確規(guī)定村民自治的范圍、機(jī)制、程序以及村民的權(quán)利與義務(wù)。
一是整合共性、尊重個(gè)性，實(shí)現(xiàn)村內(nèi)事務(wù)“一事一規(guī)”。合慶鎮(zhèn)黨委對(duì)一系列“政策法規(guī)之外，道德情理之中”的村級(jí)事務(wù)全面梳理，結(jié)合全鎮(zhèn)普遍情況與各村實(shí)際，發(fā)動(dòng)各村制定《村民自治章程及實(shí)施細(xì)則》。各村黨組織將征求意見(jiàn)表格發(fā)放到每個(gè)村民手中，并通過(guò)召開(kāi)“戶代會(huì)”廣泛聽(tīng)取村民普遍關(guān)心關(guān)注的村務(wù)，最后統(tǒng)計(jì)匯總出村民關(guān)注度最高、反映最集中的事項(xiàng)，作為村民自治的具體項(xiàng)目。對(duì)于具有指導(dǎo)性作用的《村民自治章程》，一般圍繞村民組織、村民權(quán)利和義務(wù)、經(jīng)濟(jì)管理、社會(huì)秩序、勞動(dòng)就業(yè)、勞動(dòng)保障和福利、獎(jiǎng)懲、執(zhí)行和監(jiān)督等9個(gè)方面內(nèi)容作原則規(guī)定，是村民自治大綱。對(duì)于具有操作性作用的《實(shí)施細(xì)則》，涉及民主管理、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)事業(yè)、社會(huì)穩(wěn)定、文明創(chuàng)建、崗位職責(zé)6大類，一般就村集體資產(chǎn)和資金管理、社會(huì)治安、來(lái)滬人員管理、婚姻家庭、計(jì)劃生育、“星級(jí)家庭”標(biāo)準(zhǔn)等方面的工作作具體規(guī)定。村民自治項(xiàng)目最多的村有60余項(xiàng)，最少的村也有30余項(xiàng)?？梢哉f(shuō)，大到農(nóng)民建房審批、征地安置、幫困補(bǔ)貼等涉及群眾切身利益的重要事項(xiàng)，小至90歲老人生日蛋糕的購(gòu)買、子女考入大學(xué)家庭的獎(jiǎng)勵(lì)等，每個(gè)事項(xiàng)都有一個(gè)相應(yīng)的單行規(guī)則。
二是聽(tīng)取民意、民主表決，保證村民群眾“真信真用”。按照“尊重民意、維護(hù)民權(quán)、通俗易懂、切實(shí)有效”的方針，對(duì)于村里哪些事情應(yīng)該列入自治項(xiàng)目、列入以后如何處理等問(wèn)題，各村在《村民自治章程及實(shí)施細(xì)則》的制定過(guò)程中分層分類召開(kāi)黨支部會(huì)議、村委會(huì)議、村民代表會(huì)議、黨員會(huì)議、老干部會(huì)議、企業(yè)家座談會(huì)，了解村情民意、聽(tīng)取群眾意見(jiàn)。在章程及實(shí)施細(xì)則初稿形成后，再把征求意見(jiàn)稿發(fā)到每家每戶，利用黑板報(bào)、宣傳欄等載體廣泛發(fā)動(dòng)，號(hào)召家庭成員學(xué)習(xí)、討論，并召開(kāi)村民代表會(huì)議收集群眾意見(jiàn)。之后，各村黨組織書記相繼主持召開(kāi)村民會(huì)議和村民代表會(huì)議，將章程及細(xì)則逐條宣讀、解釋后進(jìn)行表決。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全鎮(zhèn)29個(gè)村的村民（戶代表）會(huì)議審議《村民自治章程》，參加戶數(shù)為1.8萬(wàn)戶，出席率為98.4％，舉手表決同意率為100％?！秾?shí)施細(xì)則》提交村民代表會(huì)議審議，代表出席率達(dá)95％以上，同意率100％。2011年1月全鎮(zhèn)全面推開(kāi)，到9月底29個(gè)村的《村民自治章程及實(shí)施細(xì)則》修訂工作全部完成。《村民自治章程及實(shí)施細(xì)則》統(tǒng)一編印成冊(cè)后，目前已發(fā)至各村每家每戶。
三是與時(shí)俱進(jìn)、深化完善，確保制度規(guī)定“合理合適”。合慶鎮(zhèn)制定的章程和細(xì)則具有高度開(kāi)放性、靈活性，在遵從“成熟一項(xiàng)完善一項(xiàng)”的原則下，可隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展變化而不斷調(diào)整適應(yīng)。根據(jù)近年來(lái)“1+1+X”工作法的實(shí)施運(yùn)行情況，“草根憲法”的內(nèi)容不斷得以深化。首先是“增”：增群眾利益相關(guān)事項(xiàng)，增經(jīng)濟(jì)社會(huì)熱點(diǎn)、難點(diǎn)問(wèn)題，如三資管理、合同備案、來(lái)滬人員管理、農(nóng)民建房等；使村民自治的針對(duì)性和實(shí)用性更強(qiáng)；其次是“減”：減操作性不強(qiáng)的內(nèi)容，減去“假大空”做不到的內(nèi)容，章程從89條減為71條，減25%；細(xì)則從61條減為31條，減50%；最后是“理”：結(jié)構(gòu)從原來(lái)的經(jīng)濟(jì)管理、社會(huì)管理、勞動(dòng)保障改為民主決策、民主管理、民主監(jiān)督三篇，加重了民主決策和民主監(jiān)督的分量。
（二）著眼尊重群眾主體地位、保障群眾民主權(quán)利，探索建立村民自治機(jī)制
2010年試點(diǎn)以來(lái)，合慶鎮(zhèn)黨委注重?cái)U(kuò)大基層民主、激活村民群眾主動(dòng)參與意識(shí)，圍繞村情民知、村事民決、村務(wù)民督、村績(jī)民評(píng)等關(guān)鍵環(huán)節(jié)形成機(jī)制，有效保證了村民知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)的真正到位和落實(shí)。
一是做到村情民知。村干部辦好事實(shí)事、村民卻有疑問(wèn)有抱怨，村干部吃苦受累、村民卻并不買賬。這反映的是村干部與村民之間缺乏基本互信，根源在于村務(wù)不公開(kāi)不透明，導(dǎo)致村民不知情不理解。合慶鎮(zhèn)黨委決定首先從“亮家底”做起，由鎮(zhèn)人大作出決議，聘請(qǐng)第三方獨(dú)立審計(jì)機(jī)構(gòu)對(duì)村級(jí)集體財(cái)產(chǎn)和村“兩委”班子成員進(jìn)行審計(jì)，結(jié)果向村民公開(kāi)，讓村情村務(wù)曬在陽(yáng)光底下。同時(shí)，通過(guò)村黨組織書記崗位互換、聘請(qǐng)獨(dú)立的村級(jí)財(cái)務(wù)顧問(wèn)，進(jìn)一步確保村級(jí)財(cái)務(wù)公開(kāi)。現(xiàn)在，在原有村務(wù)公開(kāi)工作基礎(chǔ)上，各村公開(kāi)的內(nèi)容和方式都逐漸走上了規(guī)范化制度化軌道。如村黨組織、村委會(huì)任期目標(biāo)，村黨組織、村委會(huì)成員分工和職責(zé)等，實(shí)行任期公開(kāi)；村委會(huì)年度工作目標(biāo)、村上年度財(cái)務(wù)收支決算和下年度財(cái)務(wù)收支預(yù)算、村集體資產(chǎn)運(yùn)作情況、村干部報(bào)酬等實(shí)行年度公開(kāi)；村委會(huì)辦公經(jīng)費(fèi)、扶貧幫困、社會(huì)救助、基建項(xiàng)目、實(shí)事工程等，實(shí)行按季公開(kāi)；村財(cái)務(wù)收支、民主理財(cái)?shù)龋瑢?shí)行按月公開(kāi)；村民代表會(huì)議通過(guò)的決議，做到隨時(shí)公開(kāi)。此外，十分之一以上村民或三分之一以上村民代表要求公開(kāi)的內(nèi)容也必須全部公開(kāi)。如某村前些年有72個(gè)征地養(yǎng)吸勞指標(biāo)，由于在操作中政策透明度不夠，直接由村干部操作，幾十名村民質(zhì)疑“暗箱操作”，大鬧村部，甚至有人在村部吃住一個(gè)多星期。2011年，該村又有15個(gè)征地養(yǎng)吸勞指標(biāo)，村委會(huì)從派出所調(diào)取村民檔案查閱農(nóng)齡并張榜公開(kāi)，然后按照農(nóng)齡來(lái)分配名額。公布指標(biāo)名單后，村民們心服口服，沒(méi)人再吵再鬧。
二是做實(shí)村事民決。重視民主程序、強(qiáng)調(diào)協(xié)商共議是“1+1+X”工作法的一個(gè)重要特點(diǎn)。按照村級(jí)事務(wù)的大小先后、輕重緩急，各村基本建立起了“遇小事照細(xì)則執(zhí)行、遇重要的事按章程辦理、遇急事找村民代表商議解決、遇大事由村民代表大會(huì)決定”的議事決事規(guī)則。尤其是在涉及村莊改造、土地管理、征地安置、收支預(yù)算等重大事項(xiàng)方面，不再由村干部“拍腦袋”，而必須通過(guò)“四議兩公開(kāi)”工作程序后才能推行。首先是村黨（總）支委員會(huì)會(huì)議提議，提出村的重大事項(xiàng)的初步意見(jiàn)和方案；其次是村“兩委”會(huì)議商議，根據(jù)村黨組織提出的初步意見(jiàn)，召開(kāi)村“兩委”會(huì)議商議實(shí)施方案；再是黨員會(huì)議審議，結(jié)合“黨員議事日”等活動(dòng)載體，對(duì)村“兩委”商定的意見(jiàn)，進(jìn)行專題審議；最后是村民會(huì)議和村民代表會(huì)議決議，召開(kāi)村民會(huì)議或村民代表會(huì)議討論表決，作出決議。完成“四議”程序之后，通過(guò)黨務(wù)村務(wù)公開(kāi)欄等媒介平臺(tái)把最終決議以及實(shí)施結(jié)果公開(kāi)。如某村面對(duì)新一輪土地租賃費(fèi)上調(diào)這個(gè)“老大難”問(wèn)題（很多企業(yè)能少交就少交、能拖就拖），先由村黨總支召開(kāi)部分企業(yè)主座談會(huì)了解情況后，正式提議重新簽訂合同；村委會(huì)根據(jù)鎮(zhèn)政府《關(guān)于加強(qiáng)集體資產(chǎn)管理若干規(guī)定》相關(guān)規(guī)定，擬寫《企業(yè)合同調(diào)整方案》，提請(qǐng)村“兩委”班子商議，形成詳細(xì)的實(shí)施辦法；再經(jīng)黨員大會(huì)審議、聽(tīng)取黨員意見(jiàn)建議并修改完善后，最后將《企業(yè)合同調(diào)整方案》討論稿提交村民代表會(huì)議決議。與會(huì)村民代表看到整個(gè)工作方案措施明確、步驟明了，表決時(shí)贊成率100%，并向全體村民通報(bào)會(huì)議決議。在三個(gè)多月的時(shí)間里，新一輪集體土地租賃合同調(diào)整簽約工作順利完成，簽約成功率100%。
三是做強(qiáng)村務(wù)民督。通過(guò)村民代表會(huì)議推選，普遍組建成立村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)和民主理財(cái)小組，各由5-7人組成，明確規(guī)定村干部及其配偶、直系親屬不得擔(dān)任小組成員。就村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)而言，主要負(fù)責(zé)村級(jí)事務(wù)尤其是重要工作的督促落實(shí)。凡村民代表會(huì)議通過(guò)的事項(xiàng)，按照“誰(shuí)牽頭誰(shuí)負(fù)責(zé)，誰(shuí)分管誰(shuí)落實(shí)”的原則，明確具體責(zé)任人，建立工作臺(tái)賬，定期向村民公布工作進(jìn)度、通報(bào)落實(shí)情況，主動(dòng)接受村民監(jiān)督。每項(xiàng)事項(xiàng)完成后，村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)要聽(tīng)取工作匯報(bào)，并召開(kāi)村民代表會(huì)議進(jìn)行公開(kāi)評(píng)議。如村民有不滿意的地方，堅(jiān)持查找原因，及時(shí)落實(shí)整改措施。就民主理財(cái)小組而言，主要負(fù)責(zé)對(duì)所有村級(jí)財(cái)務(wù)活動(dòng)的跟蹤監(jiān)督。每月定期審核村財(cái)務(wù)收支情況，每張財(cái)務(wù)票據(jù)均需民主理財(cái)小組審核簽章后方能入賬，審核情況和結(jié)果則需及時(shí)向村民公開(kāi)。如某村老年協(xié)會(huì)的活動(dòng)經(jīng)費(fèi)過(guò)去直接向村委會(huì)會(huì)計(jì)報(bào)賬即可，但建立民主理財(cái)小組后，小組提出該會(huì)票據(jù)經(jīng)辦人不全、開(kāi)支名目不清，不予入賬并責(zé)令其整改，在按財(cái)務(wù)規(guī)范補(bǔ)全完善信息后，小組才允許該會(huì)活動(dòng)經(jīng)費(fèi)走賬。
四是做好村績(jī)民評(píng)。村民是民自治的主體，村級(jí)事務(wù)管理的成績(jī)成效要由村民來(lái)評(píng)判。合慶鎮(zhèn)在實(shí)施村民自治工作中，確定由村民代表、黨員代表和企業(yè)代表組成考評(píng)小組，對(duì)村“兩委”以及“兩委”干部開(kāi)展年終評(píng)議，并將考評(píng)結(jié)果與年終獎(jiǎng)懲直接掛鉤。在前期試點(diǎn)探索的基礎(chǔ)上，各村還逐步建立起村工作人員年初、年中、年終述職制度。每年年初召開(kāi)由村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)、老干部、黨員和村民代表參加的會(huì)議，聽(tīng)取村工作人員年初承諾；年中召開(kāi)工作匯報(bào)會(huì)，村工作人員向村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)成員，老干部、黨員和村民代表匯報(bào)半年度工作情況；年終召開(kāi)村工作人員年度述職述廉報(bào)告會(huì)，每位工作人員圍繞思想道德、敬業(yè)精神、業(yè)務(wù)能力、團(tuán)結(jié)協(xié)調(diào)、完成任務(wù)和德、能、勤、績(jī)、廉五個(gè)方面表現(xiàn)情況，向村務(wù)工作監(jiān)督委員會(huì)，老干部、黨員和村民代表作述職述廉報(bào)告。如在某村年度述職報(bào)告會(huì)上，50多名黨員、村民代表“出難題”、提意見(jiàn)，“村民活動(dòng)中心廣場(chǎng)變成了停車場(chǎng)，村里管不管？”“六組中心村的九畝頭旁有一墩垃圾堆，為什么不清除？”……等等。對(duì)此，村黨組織書記以及條線負(fù)責(zé)人與代表們面對(duì)面溝通，商量提出問(wèn)題解決方案。這樣，村“兩委”干部越來(lái)越感覺(jué)到“頭上有指標(biāo)，重?fù)?dān)主動(dòng)挑”，否則 “述職匯報(bào)沒(méi)啥講，過(guò)不了群眾評(píng)議關(guān)”。
（三）著眼推動(dòng)有效運(yùn)轉(zhuǎn)、發(fā)揮長(zhǎng)效作用，健全完善相應(yīng)配套機(jī)制
“徒法不足以自行?！薄?+1+X”自治機(jī)制建立推廣之后，更為關(guān)鍵的就是保證機(jī)制正常運(yùn)轉(zhuǎn)、切實(shí)發(fā)揮可持續(xù)性作用。合慶鎮(zhèn)黨委用“機(jī)制”保障“機(jī)制”，很好地避免了自治機(jī)制的空轉(zhuǎn)或失靈。
一是改進(jìn)和革新村級(jí)管理體系。在鎮(zhèn)黨委政府的領(lǐng)導(dǎo)下，建立鎮(zhèn)→村黨組織、村委會(huì)→村干部→村民小組長(zhǎng)、黨員、村民代表→家庭戶的垂直聯(lián)動(dòng)體系，規(guī)定每一層級(jí)的職責(zé)及績(jī)效考核機(jī)制。通過(guò)建立明確的議事規(guī)則，推動(dòng)村民代表會(huì)議的真正實(shí)體化運(yùn)作。村民代表由村民每5-15戶中推選1人，負(fù)責(zé)參加村民代表會(huì)議，討論表決村經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、年度工作計(jì)劃、年度財(cái)務(wù)預(yù)決算報(bào)告、村莊規(guī)劃與改造，公益事業(yè)的興辦方案、集體經(jīng)濟(jì)所得收益的使用、財(cái)務(wù)收支報(bào)告以及預(yù)算外10萬(wàn)元以上的重大支出、宅基地的使用方案、土地承包經(jīng)營(yíng)方案、征地安置方案的制定和實(shí)施，征地補(bǔ)償費(fèi)的使用、分配方案等涉及群眾利益的事項(xiàng)，真正把村民的民主參與、民主管理落到實(shí)處。
二是創(chuàng)新建立村綜合管理考核制度。2008年，合慶鎮(zhèn)探索建立村綜合管理考核制度，對(duì)各村工作情況、服務(wù)群眾情況進(jìn)行考核并予獎(jiǎng)勵(lì)，按得分高低評(píng)定為紅旗單位、先進(jìn)單位和優(yōu)勝單位，據(jù)此“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”，給予50萬(wàn)-80萬(wàn)不等的經(jīng)濟(jì)獎(jiǎng)勵(lì)。6年來(lái)，獎(jiǎng)勵(lì)到村的財(cái)政資金累計(jì)有1.3億元左右，增加了村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)的實(shí)力，也極大地增強(qiáng)了廣大干部的工作積極性和主動(dòng)性。2012年，為加大村民自治章程和實(shí)施細(xì)則的執(zhí)行力度，《村民自治章程和實(shí)施細(xì)則》執(zhí)行情況納入各村年度綜合管理考核，考核內(nèi)容也從原來(lái)的具體工作為主轉(zhuǎn)化為以“1+1+X”工作法執(zhí)行情況為重點(diǎn)。其中，“四議兩公開(kāi)”規(guī)則、述職述廉測(cè)評(píng)制度、村務(wù)監(jiān)督工作規(guī)程、星級(jí)家庭創(chuàng)建實(shí)施細(xì)則、村務(wù)公開(kāi)制度、合同管理及資金收繳制度等17項(xiàng)制度的執(zhí)行情況占考核比重為50%，而且考核結(jié)果與各村黨組織書記年終績(jī)效獎(jiǎng)勵(lì)掛鉤，與部門創(chuàng)先爭(zhēng)優(yōu)活動(dòng)掛鉤。這一轉(zhuǎn)變和導(dǎo)向不僅促進(jìn)了各村及機(jī)關(guān)部門對(duì)村民自治章程和實(shí)施細(xì)則的重視及執(zhí)行，也使政府各項(xiàng)管理工作和基層村居民主自治找到了結(jié)合點(diǎn)，有力推動(dòng)了部門工作，提升了管理水平。
三是補(bǔ)充和完善一系列工作機(jī)制。實(shí)施“四議兩公開(kāi)”議事規(guī)則，明確規(guī)定年度工作目標(biāo)任務(wù)、收（支）預(yù)（決）算、10萬(wàn)以上集體投資項(xiàng)目、拆借資金、5萬(wàn)以上集體資產(chǎn)處置、集體企業(yè)改制、村民各類補(bǔ)貼福利發(fā)放、村建設(shè)規(guī)劃以及其他重大事項(xiàng)，必須走“四議兩公開(kāi)”程序；完善“星級(jí)家庭”創(chuàng)建制度，將村民自治章程和實(shí)施細(xì)則的導(dǎo)向型、約束性內(nèi)容細(xì)化成創(chuàng)建指標(biāo)；建立黨員聯(lián)系服務(wù)群眾制度、村民代表聯(lián)系服務(wù)村民制度，把聯(lián)系服務(wù)群眾作為一項(xiàng)日常性工作固化下來(lái)。同時(shí)，通過(guò)加大宣傳力度、黨員干部帶頭示范、剛性紀(jì)律約束，從自律、他律層面確保各項(xiàng)制度的執(zhí)行落地。
三、主要成效
合慶鎮(zhèn)有一首順口溜：“自治章程自己訂，條條款款記心間；村里事務(wù)要參與，違章事情不能干；以章治村促和諧，黨群一心圖發(fā)展?！?從近年來(lái)不斷深化的實(shí)踐來(lái)看，“1+1+X”工作法贏得了群眾的信任，贏得了干部的贊同，贏得了公開(kāi)公平公正的良好氛圍。
一是鞏固了黨在農(nóng)村的領(lǐng)導(dǎo)核心地位，打通了黨群干群關(guān)系的淤積點(diǎn)?！?+1+X”工作法初步解決了長(zhǎng)期以來(lái)村民自治中存在的操作性不夠、透明度不清、制衡性不強(qiáng)等問(wèn)題，打通了當(dāng)前社會(huì)治理、黨群關(guān)系出現(xiàn)的一些“淤積點(diǎn)”。對(duì)群眾來(lái)說(shuō)，有了有效的訴求表達(dá)渠道，知道村務(wù)管什么、知道村官做什么、知道村財(cái)怎么樣支配。涉及群眾利益的大小問(wèn)題以及事關(guān)民生民本的公共事項(xiàng)，因?yàn)檎鲁毯图?xì)則的明確規(guī)定得到了落實(shí)和保障，村民切身感受到自己的利益得到了保護(hù)，普遍反映現(xiàn)在“村里的事情越來(lái)越明了，得到的實(shí)惠也越來(lái)越多了”。對(duì)村干部來(lái)說(shuō)，雖說(shuō)制度約束使自己原有的權(quán)力削弱，但在適應(yīng)監(jiān)督下履職、陽(yáng)光下干事的新要求后，村干部也表示認(rèn)可和支持村務(wù)管理的不斷規(guī)范化和制度化。有位村干部說(shuō)：“現(xiàn)在干事情敞亮了，該怎么辦就怎么辦。以前很糾結(jié)，幫了張家李家有意見(jiàn)，幫了李家張家有意見(jiàn)，現(xiàn)在該幫誰(shuí)不幫誰(shuí)一目了然，清清爽爽?！边^(guò)去經(jīng)常引發(fā)農(nóng)村社會(huì)矛盾糾紛的幾大難題，如資產(chǎn)管理及處置、農(nóng)民建房審批、違法建筑處理、征地安置處理等，也由于”1+1+X”工作法的推進(jìn)得到妥善處置和化解，受到群眾的一致好評(píng)和擁護(hù)?，F(xiàn)在，村民不再見(jiàn)了村干部就指指點(diǎn)點(diǎn)，村干部也不再見(jiàn)了老百姓就躲躲閃閃。2011年與2010年同期相比，全鎮(zhèn)信訪人（次）下降39.5%，集訪人（次）下降46%，信訪總量減少35%；2012年與2011年同期相比，信訪人（次）下降13.5%，集訪人（次）下降34.2%，信訪總量減少26.5%，2013年與2012年同比信訪總量又下降了7%。
二是增強(qiáng)了村民的民主意識(shí)和民主能力，推動(dòng)了從“為民作主”到“由民作主”的根本轉(zhuǎn)變。以往村民自治推進(jìn)成效有限，關(guān)鍵在于納入村民自治的往往是一些雞毛蒜皮的“小事”，村民積極性和內(nèi)動(dòng)力缺乏，表現(xiàn)為消極參與甚至不屑參與。而“1+1+X”工作法強(qiáng)調(diào)村民作為主體的參與和擔(dān)當(dāng)，明確所有與村民切身利益相關(guān)的事項(xiàng)都由自己來(lái)定，放棄參與就等于放棄自己的民主權(quán)利。這就為廣大村民參與村級(jí)民主決策、民主管理、民主監(jiān)督找到了有效途徑，也有力增強(qiáng)了村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)、自我監(jiān)督的意識(shí)和能力。從各村推進(jìn)“1+1+X”工作法后的情況來(lái)看，村民中關(guān)心和參與村務(wù)工作的人越來(lái)越多了，村民參與村務(wù)管理的熱情越來(lái)越高了，村民也越來(lái)越珍惜自己的民主權(quán)利了。如某村召開(kāi)村民代表會(huì)議對(duì)評(píng)選“星級(jí)家庭”中的“三星”家庭條件進(jìn)行決議時(shí)，有村民對(duì)其中有一條“將私房出租給來(lái)滬人員實(shí)施一票否決”表示不認(rèn)同，他認(rèn)為“不能對(duì)私有財(cái)產(chǎn)使用予以限制”，表決時(shí)他棄權(quán)并提出異議。村委會(huì)經(jīng)過(guò)研究后，認(rèn)為他言之有理，于是主動(dòng)提議修正這一條款，最后經(jīng)村民代表大會(huì)通過(guò)。
三是提高了村“兩委”干部的工作能力，提升了村“兩委”班子的公信力。在“1+1+X”工作法的規(guī)約下，村“兩委”干部的工作責(zé)任心、事業(yè)心、積極性、主動(dòng)性大大增強(qiáng)了，工作作風(fēng)轉(zhuǎn)變了，在群眾中的威信也明顯增強(qiáng)了?！?+1+X”工作法實(shí)施當(dāng)年，群眾對(duì)村（居）主要干部工作測(cè)評(píng)的平均滿意率為99%，比2010年提高了11.4個(gè)百分點(diǎn)。2011年3-5月，合慶鎮(zhèn)以公推直選方式進(jìn)行基層黨組織換屆選舉中，35個(gè)村（居）委的23個(gè)黨支部中有13個(gè)支部書記全票當(dāng)選，平均得票率超過(guò)97%，28個(gè)村、6個(gè)居委換屆選舉全部成功。2012年8月13日結(jié)束的第十次村居委換屆選舉中，參選率高達(dá)99.5%，在新候選人達(dá)到41.5%的情況下，一次成功率為82.9%，同比提高9.4%，整個(gè)換屆選舉過(guò)程中基本沒(méi)有信訪投訴情況發(fā)生。同時(shí)，“1+1+X”工作法作為一味“催化劑”，還有力推動(dòng)村“兩委”干部的工作方式方法更靈活了，辦事效率更高了，工作能力更強(qiáng)了。2012年某村招聘一名出納時(shí)，改變了群眾“誰(shuí)和村領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系好誰(shuí)才能去”的猜想，按照“重大問(wèn)題班子集體討論”決定，村委會(huì)發(fā)布信息委托鎮(zhèn)勞保所公開(kāi)招聘，通過(guò)筆試、面試等一系列規(guī)范程序擇優(yōu)錄取了一名村民，并及時(shí)公布結(jié)果，群眾心服口服。
四、探討與啟示
合慶鎮(zhèn)創(chuàng)新探索的“1+1+X”工作法，是解決長(zhǎng)期以來(lái)基層群眾自治中透明度不高、操作性不夠、制衡性不強(qiáng)等問(wèn)題的一項(xiàng)重要嘗試，也是新時(shí)期加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理的一條寶貴經(jīng)驗(yàn)。從實(shí)際運(yùn)作的效果來(lái)看，合慶鎮(zhèn)創(chuàng)新探索的“1+1+X”工作法所帶來(lái)的啟示主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：
（一）要把基層群眾自治融入基層社會(huì)治理。新時(shí)期群眾的民主意識(shí)、利益觀念日益強(qiáng)化，群眾的變化必然帶來(lái)基層社情的變化。新形勢(shì)下加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理，過(guò)去自上而下、單向度的特點(diǎn)會(huì)越來(lái)越式微，上下互動(dòng)、雙向性的特點(diǎn)將愈來(lái)愈明顯。對(duì)群眾來(lái)說(shuō)，就是要從制度上獲得知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)等民主權(quán)利的切實(shí)保障，就是要在更大程度上實(shí)現(xiàn)自我教育、自我管理、自我服務(wù)、自我監(jiān)督。順應(yīng)當(dāng)前社會(huì)治理的新特征和新要求，基層黨組織有必要把群眾自治融入社會(huì)治理中、在社會(huì)治理中體現(xiàn)群眾自治，努力通過(guò)拓展深化群眾自治的內(nèi)涵，提升優(yōu)化群眾自治的品質(zhì)，有效地把社會(huì)治理納入規(guī)范化、系統(tǒng)化、民主化的軌道。
（二）要把民主參與機(jī)制嵌入社會(huì)治理體系?；鶎由鐣?huì)治理面向的是廣大群眾，加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理就必須尊重群眾的主體地位，聽(tīng)取群眾的意見(jiàn)建議，運(yùn)用群眾的智慧力量。合慶鎮(zhèn)在“1+1+X”工作法的推行過(guò)程中，充分調(diào)動(dòng)村民的民主參與積極性，多次組織召開(kāi)村民會(huì)議和村民代表會(huì)議，通過(guò)平等的對(duì)話、溝通等方式交換意見(jiàn)、達(dá)成共識(shí)，集體表決通過(guò)事關(guān)村民切身利益的“草根憲法”。實(shí)踐證明，正是由于用民主方式凝聚民心、匯聚共識(shí)，才促成了民主參與、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督的有機(jī)結(jié)合?！?+1+X”工作法在擴(kuò)大、保障群眾民主權(quán)利的同時(shí)，也為基層干部建立起一個(gè)群眾認(rèn)同、運(yùn)轉(zhuǎn)有效的民主機(jī)制，有利于重大事項(xiàng)、重點(diǎn)難題的協(xié)商協(xié)調(diào)解決。
（三）要把群眾滿意引入社會(huì)治理成效檢驗(yàn)的根本標(biāo)準(zhǔn)?；鶎狱h組織離群眾最近，社會(huì)治理成效的好壞基層群眾感受最深。要做到既“叫好”又“叫座”，就需要從群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的利益問(wèn)題出發(fā)，采取具體、有效、管用的方式手段，回應(yīng)和滿足群眾的合理合法訴求。合慶鎮(zhèn)“1+1+X”工作法獨(dú)具亮點(diǎn)和特色的，就是走“從群眾中來(lái)”的路子，集中民情民意，把與群眾利益密切相關(guān)的“政策法規(guī)之外、道德情理之中”事項(xiàng)逐一梳理、逐一細(xì)化，形成有認(rèn)同、可操作的系統(tǒng)性規(guī)章制度。在有“法”可依、有章可循的基礎(chǔ)上，再走“到群眾中去”的路子，通過(guò)宣傳教育、示范帶動(dòng)，引導(dǎo)群眾用自治的辦法去解決自己的問(wèn)題，既有的放矢又令人信服。
